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PEC do Banco Central chega à CCJ dividindo especialistas sobre autonomia e controle institucional
Proposta que pode ser votada nesta quarta-feira amplia a independência financeira e administrativa da autoridade monetária, mas provoca debate sobre mecanismos de supervisão democrática
Jaqueline Mendes
Crédito: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado deve analisar nesta quarta-feira (27) a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 65/2023, que amplia a autonomia do Banco Central. Após a leitura do parecer do relator, senador Plínio Valério (PSDB-AM), na última semana, o presidente da comissão, senador Otto Alencar (PSD-BA), concedeu vista coletiva aos parlamentares e sinalizou que a matéria está madura para votação.
Embora a independência operacional do Banco Central já esteja assegurada desde a aprovação da Lei Complementar 179, de 2021, a PEC avança em uma direção mais ampla. O texto busca conferir autonomia administrativa, orçamentária e financeira à instituição, criando um modelo de organização para a autoridade monetária e reduzindo sua dependência dos mecanismos tradicionais de gestão da administração pública federal.
A proposta reacendeu um debate que vai além da condução da política monetária. Em vez de discutir apenas a capacidade do Banco Central de definir juros sem interferência política, especialistas passaram a divergir sobre o equilíbrio entre autonomia institucional e mecanismos de controle democrático.
O que muda com a proposta
Entre os principais pontos da PEC está a transformação do Banco Central em uma entidade pública de natureza especial integrante do setor público financeiro. A instituição passaria a contar com maior autonomia para gerir seu orçamento, seu patrimônio e sua estrutura administrativa.
Defensores da proposta argumentam que a mudança permitiria ao Banco Central planejar investimentos de longo prazo, ampliar sua capacidade tecnológica, contratar especialistas e fortalecer sua atuação na supervisão do sistema financeiro sem ficar sujeito às limitações orçamentárias enfrentadas pelos órgãos da administração pública tradicional.
Na prática, a discussão ocorre em um momento de crescente complexidade do mercado financeiro. O avanço do Open Finance, a digitalização dos meios de pagamento, a expansão das fintechs e o aumento dos desafios relacionados à cibersegurança elevaram a demanda por supervisão regulatória cada vez mais sofisticada.
Autonomia ou déficit de controle?
Para a advogada Lea Vidigal, mestre e doutora em Direito Econômico pela Universidade de São Paulo (USP), a proposta cria uma estrutura institucional sem amparo no ordenamento jurídico brasileiro e amplia significativamente a autonomia do Banco Central sem mecanismos equivalentes de supervisão democrática.
Sócia do escritório Lea Vidigal Advocacia, a especialista afirma que o texto estabelece uma categoria jurídica questionável ao classificar o Banco Central como uma entidade pública de natureza especial vinculada ao setor público financeiro, ao mesmo tempo em que o afasta do orçamento da União, da hierarquia administrativa tradicional e das regras previdenciárias aplicáveis aos demais órgãos públicos.
Lea Vidigal, mestre e doutora em Direito Econômico pela USP e sócia do escritório Lea Vidigal Advocacia Crédito: Divulgação
Na avaliação da especialista, o substitutivo aprofunda o movimento iniciado pela Lei Complementar 179, mas sem reforçar os instrumentos de controle institucional. Para Lea, a previsão de deliberação conclusiva pelo Senado sobre despesas administrativas representa uma fiscalização limitada e sem participação equivalente da Câmara dos Deputados. “Trata-se da precarização do controle democrático a pretexto da independência técnica, cujos fundamentos empíricos de criação de bem-estar social líquidos são altamente questionáveis”, afirma.
A crítica coloca em evidência um dos principais pontos de tensão da proposta: até que ponto a ampliação da autonomia financeira e administrativa pode ser compatível com mecanismos adequados de accountability e supervisão por parte dos representantes eleitos.
Estrutura para um mercado mais complexo
Já para Christian Squassoni, sócio da área de Direito Bancário do Barcellos Tucunduva Advogados, o debate precisa ser analisado sob uma perspectiva diferente. Em sua visão, a PEC não deve ser interpretada apenas como uma ampliação formal da independência do Banco Central, mas como uma reforma voltada ao fortalecimento da capacidade operacional da instituição.
Segundo o especialista, a aprovação da proposta reduziria a dependência do Banco Central em relação a contingenciamentos orçamentários, restrições administrativas e limitações de investimento em tecnologia, permitindo que a autoridade monetária exerça suas funções de forma mais eficiente e previsível. “A mudança é que essa coordenação passaria a ocorrer em bases mais institucionais, com maior previsibilidade operacional e menor exposição a limitações administrativas de curto prazo”, afirma.
Para Squassoni, que também atua como membro da Comissão de Direito Bancário do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP) e da Comissão Especial de Direto Bancário da OAB-SP, a previsibilidade valorizada pelos agentes econômicos não se limita às decisões sobre juros. Ela também depende da capacidade da autoridade monetária de supervisionar instituições financeiras, monitorar riscos sistêmicos, garantir a estabilidade do sistema de pagamentos e responder rapidamente a situações de crise.
O advogado compara o debate ao que vem ocorrendo em torno do financiamento da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Em ambos os casos, segundo ele, a questão central é saber se reguladores responsáveis por supervisionar mercados cada vez mais sofisticados podem continuar operando com estruturas incompatíveis com a complexidade dos setores que fiscalizam. “Mercados sofisticados não se sustentam com reguladores materialmente enfraquecidos”, afirma.
Impactos para investidores e sistema financeiro
Na avaliação dos defensores da proposta, a autonomia financeira do Banco Central pode contribuir para reduzir incertezas regulatórias e fortalecer a confiança dos investidores na capacidade do regulador de atuar preventivamente diante de riscos sistêmicos.
Squassoni ressalta, contudo, que os efeitos sobre o custo de financiamento da economia não seriam automáticos. Variáveis como inflação, trajetória fiscal, dívida pública e ambiente internacional continuarão sendo determinantes para a formação dos juros de longo prazo e dos prêmios de risco.
Ainda assim, Squassoni avalia que um Banco Central mais bem estruturado pode contribuir para reduzir riscos sistêmicos e incertezas regulatórias. Segundo ele, falhas de supervisão e dúvidas sobre a capacidade do regulador tendem a ser precificadas pelos agentes econômicos.
O advogado cita episódios recentes envolvendo instituições financeiras, como o caso do Banco Master, e estruturas complexas de investimento para defender que um Banco Central com mais recursos tecnológicos, orçamentários e humanos teria melhores condições de identificar sinais de alerta e agir preventivamente.
O desafio da governança
Apesar das divergências, os dois especialistas convergem em um ponto: a discussão não se resume à independência formal do Banco Central.
Se para os críticos da PEC o desafio está em evitar a redução dos mecanismos de controle democrático, para os defensores da proposta a questão central é assegurar que a ampliação da autonomia venha acompanhada de transparência, prestação de contas e supervisão institucional adequada.
Com a votação prevista para esta quarta-feira na CCJ, o debate em torno da PEC 65 passou a representar mais do que uma discussão sobre política monetária. Em jogo está a definição do modelo de governança que deverá orientar a atuação da autoridade monetária brasileira nas próximas décadas.
