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SP se soma ao DF contra inclusão de IBS e CBS na base do ICMS em 2026, PE discorda
Os três estados concordam com a inclusão a partir de 2027, cenário é de insegurança e de futura judicialização
Letícia Mori
A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (Sefaz-SP) editou nesta quinta-feira (27/11) um entendimento de que o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) devem integrar a base de cálculo do ICMS, mas não deverão ser incluídos no ano teste de 2026. A visão, dada em resposta a uma consulta tributária, já é o terceiro entendimento estadual para o tema e compõe um cenário de insegurança jurídica para 2026 e judicialização certa para 2027, dizem tributaristas.
São Paulo, Pernambuco e Distrito Federal concordam que o IBS e a CBS devem fazer parte da base de cálculo do ICMS a partir de 2027. Mas enquanto São Paulo e Distrito Federal dispensam explicitamente a inclusão em 2026, Pernambuco respondeu a uma consulta tributária com o entendimento de que os novos tributos devem integrar a base de cálculo inclusive no ano teste. Por enquanto, só os três estados se manifestaram sobre o tema.
De acordo com o Fisco paulista na Resposta à Consulta Tributária 30661/2024, a base de cálculo do ICMS, de acordo com a Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir), é o valor total da operação, compreendendo todos os tributos que compõem o preço, incluindo PIS e Cofins (de acordo com o entendimento do STJ no Tema 1231). Como a CBS substitui esses dois tributos, a argumentação da Fazenda paulista é que o tributo deve ser incluído na base de cálculo. O IBS, que vai substituir o próprio ICMS e outros tributos estaduais, também estaria dentro dessa lógica.
O pagamento em 2026, no entanto, diz a Sefaz-SP, será dispensado, porque as alíquotas do IBS (0,1%) e da CBS (0,9%) são meramente indicativas e o recolhimento é dispensado em 2026.
“O que a Fazenda paulista entende é que os valores não compõem a base em 2026 porque não há impacto econômico”, afirma Letícia da Gama, do escritório Bergamini Advogados.
O Distrito Federal também entende que IBS e CBS devem ser incluídos na base de cálculo do ICMS a partir de 2027, dispensando a inclusão em 2026 porque as alíquotas teste são simbólicas, sem efeitos financeiros, explica o tributarista Douglas Mota, do Demarest. “São Paulo e Distrito Federal estão indo na mesma linha”, diz Mota.
Já Pernambuco, que foi o primeiro a se manifestar sobre o tema, afirmou que IBS e CBS devem integrar o cálculo do ICMS de maneira geral, independentemente de haver recolhimento, porque são tributos que compõem o preço.
O estado de Pernambuco não citou especificamente 2026 em sua resposta, mas como a pergunta feita pelo contribuinte era sobre o ano que vem, muitos tributaristas entenderam que a posição do estado é de que os tributos têm que compor a base do ICMS já no ano que vem.
“A posição de Pernambuco gerou muita apreensão, porque, independentemente do debate para 2027, cobrar em 2026 é ainda mais incorreto, porque sem recolhimento não há impacto financeiro”, afirma Sergio Villanova Vasconcelos, do escritório ButtiniMoraes. “Podemos ter judicialização já em 2026, em Pernambuco e outros Estados que se manifestem da mesma forma.”
“Eu acredito que é um erro do estado e possivelmente eles vão voltar atrás. Porque não existe nenhuma base legal para incluir na base de cálculo do ICMS um valor de um tributo que não vai ser efetivamente recolhido, que não tem impacto econômico”, afirma a tributarista Camila Tapias, sócia fundadora do Utumi advogados.
Explosão de contencioso
Para os tributaristas, a concordância dos estados sobre a inclusão do IBS e CBS na base de cálculo do ICMS a partir de 2027 deve levar a uma disputa judicial que pode se prolongar por mais de 10 anos, até que o STJ e o STF pacifiquem o tema.
Camila Tapias afirma que a visão vai na contramão de tudo o que a reforma tributária propõe, como a neutralidade fiscal e o fim da cobrança de tributos sobre tributos.
Além disso, afirma Douglas Mota, do Demarest, a argumentação de que IBS e CBS compõem o preço não faz sentido porque os novos tributos são calculados por fora do preço.
“A LC 87, no artigo 13, diz que tem que incluir na base de cálculo tudo aquilo que é cobrado do adquirente. Mas o IBS e a CBS não é a empresa que está cobrando, são tributos calculados por fora. Então é tributo, não é preço”, defende Mota.
Outro argumento é que a previsão de novos valores na base de cálculo de um tributo é algo que exige previsão expressa em lei, pelo princípio da legalidade, e não existe essa previsão IBS e CBS, explica Letícia da Gama.
Silêncio legislativo e insegurança jurídica
Os outros 24 Estados devem publicar posicionamentos sobre o tema nos próximos dias, uma vez que as empresas precisam saber como agir já em janeiro de 2026. Fontes nas três esferas federais já disseram ao JOTA que, diante do silêncio legislativo, a tendência é que os estados determinem a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS.
A ideia inicial da reforma tributária era de que os tributos novos não integrassem a base dos antigos, tanto que havia previsão expressa dessa exclusão na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019, uma das duas que originaram a Emenda Complementar 132/2023. No entanto, durante a tramitação no Congresso, o trecho foi retirado.
“Essa omissão gera uma insegurança jurídica enorme. Não tem como acreditar que o contencioso vai diminuir nesse cenário”, afirma Tapias. “É uma tragédia esperada.”
Segundo a advogada, o grande número de ações judiciais não deve se limitar ao ICMS, mas deve incluir também o ISS, que tem a mesma forma de cálculo que o ICMS.
Agora tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar (PLP) 16/2025, que prevê excluir expressamente o IBS e CBS da base do ICMS, ao alterar a Lei Kandir. O projeto aguarda parecer da Comissão de Finanças e Tributação (CFT).
Mas com a omissão do tema na LC 214, se o PLP for aprovado depois de 2027, a consequência deve ser a alta judicialização — a discussão migraria para uma disputa sobre se a lei é legislativa ou meramente interpretativa, explica Mota, do Demarest. “Por uma questão arrecadatória, pelo mesmo motivo que o tema foi retirado da PEC 45, eu duvido que o PLP passe”, afirma Camila Tapias.
Tributaristas afirmam que as discussões sobre IBS e CBS na base de cálculo do ICMS devem se estender muito além do período de transição da reforma (até 2032), considerando a média de tempo de tramitação de grandes questões tributárias no Judiciário, de 10, 12 ou mesmo 15 anos. Ou seja, é muito provável que o Judiciário ainda discuta o tema anos depois de o ICMS ser extinto.
“Essa discussão é um exemplo muito bom da importância da reforma tributária, de termos um entendimento único em vez de uma posição diferente de cada estado”, afirma Sérgio Villanova Vasconcelos.
Letícia Mori
Repórter especial do JOTA. É formada em jornalismo pela Universidade de São Paulo (USP), onde cursa Direito. Anteriormente passou por BBC News Brasil, Folha de S.Paulo, TV Globo e Editora Abril. Email: leticia.mori@jota.info
