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Marco digital tenta atrair capital privado para inovação
Jaqueline Mendes
Imagem: Freepik
A capacidade de atrair capital privado para empresas de tecnologia, inteligência artificial e negócios intensivos em dados será um dos testes para o Marco de Fomento à Economia Digital. Em discussão na Câmara dos Deputados, o PL 5.960/2025 passou por mudanças relevantes em seu substitutivo e deixou de prever a criação de um fundo específico para o setor. A opção agora é recorrer a instrumentos já existentes, em um desenho que reduz a necessidade de uma nova estrutura pública, mas abre dúvidas sobre a disponibilidade dos recursos e, principalmente, sobre sua capacidade de mobilizar investidores.
A proposta foi tema de audiência pública na Comissão de Desenvolvimento Econômico da Câmara na quarta-feira (12). O debate ocorre em torno de uma iniciativa que, em sua versão original, reuniu medidas para desenvolvimento de inteligência artificial, financiamento da inovação e fortalecimento da capacidade tecnológica do País.
Para Willian Joji Nakasone, que lidera a prática de venture capital do Abe Advogados, o ponto central é saber se o fomento público será capaz de corrigir falhas de financiamento e trazer novos participantes para o mercado, em vez de ocupar o espaço que poderia ser preenchido pelos próprios investidores. “Essa é uma reflexão bastante importante: se o fomento é desenhado para corrigir uma falha de forma a aperfeiçoar o mercado e atrair agentes privados, ou se ele funcionará como um substituto, afastando os agentes privados da atividade”, afirma.
Willian Joji Nakasone, do Abe Advogados, afirma que o desafio do fomento é mobilizar recursos privados para financiar a inovação (Crédito: Divulgação)
Incentivos estatais, de acordo com a análise do especialista, podem ajudar a diminuir a barreira de acesso ao financiamento enfrentada por startups, pesquisadores e universidades. O resultado, entretanto, não depende apenas da existência de recursos públicos. Um dos desafios é criar condições para que esses instrumentos tragam dinheiro adicional para o ecossistema. “A criação do fundo, por si só, não trará o desejável efeito de crowding-in”, diz Nakasone. “O desenvolvimento de um mercado passa também pela preocupação em fortalecer os intermediários que captam recursos privados para alocação nos setores desejados.”
Fundos existentes
A arquitetura financeira prevista inicialmente pelo PL mudou durante a tramitação. A versão original estabelecia mecanismos de apoio a startups e empresas de base tecnológica, editais de pesquisa e inovação, linhas de financiamento, subsídios e garantias para projetos ligados a IA e aplicações digitais.
No substitutivo, porém, saiu a criação de um fundo específico. A estratégia passou a contemplar estruturas já existentes, mudança que também foi destacada pelos advogados ouvidos pela Capital Aberto.
Guilherme Guidi, head de Tecnologia e Inovação do Freitas Ferraz, avalia que essa opção diminui fragilidades fiscais da formulação anterior, mas pode reduzir a força do incentivo. Entre os instrumentos que poderiam assumir essa função estão o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), o Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT) e fundos setoriais de telecomunicações. “A solução parece fiscalmente prudente e evita a fragilidade do modelo anterior, que vinculava royalties de petróleo a um fundo criado por iniciativa parlamentar, mas de fato perde em estímulo, uma vez que não há destinação automática nem obrigação de aporte, e cada aplicação dependerá do conselho gestor de cada fundo e do orçamento”, afirma.
Há ainda uma questão operacional. Segundo o advogado, colocar esse modelo em funcionamento exigiria alterações na forma de atuação dos instrumentos existentes, que não seriam necessariamente realizadas junto com a aprovação do marco. Isso pode fazer com que a sua aprovação não resulte imediatamente em recursos disponíveis para os projetos.
Para investidores, o desenho dos mecanismos será tão importante quanto a quantidade de dinheiro disponível. Nakasone destaca fatores como governança, contrapartidas, origem dos recursos e critérios de seleção das empresas beneficiadas. São elementos que poderão determinar se a política pública conseguirá promover alinhamento de interesses entre empreendedores e investidores privados.
Dados como insumo
O estímulo ao investimento não se limita ao financiamento. Outro componente do substitutivo pode afetar a estrutura de custos de companhias digitais: o acesso a bases públicas. Guidi destaca que o texto estabelece a gratuidade como regra para acesso e reutilização dessas informações, além de impedir a cobrança pelo dado em si e a concessão de exclusividade a determinado agente. A medida pode diminuir o custo de acesso a um insumo relevante para empresas que desenvolvem produtos baseados em grandes volumes de informação. “É o que reduz o custo de um insumo e abre espaço para negócios apoiados nesse tipo de informação”, afirma.
O efeito pode ser particularmente importante para empresas menores, que não dispõem do volume de informações acumulado por grandes plataformas. O regime de acesso às bases públicas também pode facilitar o treinamento de modelos de inteligência artificial por startups e pesquisadores, segundo Nakasone.
Luis Fernando Prado, sócio do Prado Vidigal Advogados e especialista em direito e tecnologia, chama atenção para os efeitos que regras sobre utilização de conteúdos no treinamento de modelos podem produzir sobre o desenvolvimento da tecnologia. “Exigir acordos setoriais prévios para a fase de absorção de dados pode criar um gargalo operacional que inviabiliza o desenvolvimento de IAs generativas no Brasil antes mesmo de chegarem ao mercado”, afirma.
A possibilidade de ampliar o acesso a esse recurso, entretanto, vem acompanhada de uma nova variável para a análise dos investidores. Quando uma atividade empresarial passa a depender de informações disponibilizadas segundo regras definidas pelo poder público, mudanças nessas políticas podem afetar a operação e a avaliação de risco do negócio. “Entendo que depender de insumos cujo acesso está sujeito a políticas e decisões do poder público introduz riscos regulatórios e políticos para os agentes que dependem desses insumos, o que possivelmente será levado em conta nas decisões de investimento”, diz Nakasone, do Abe Advogados.
Risco regulatório
O tratamento das informações foi um dos principais pontos de discussão em torno do substitutivo. O texto trabalha com a definição de “dado não pessoal” e contempla ambientes nos quais empresas, universidades e governo possam compartilhar bases, além das chamadas bolsas de dados. Para Guidi, o desafio será compatibilizar esse desenho com a legislação existente de proteção de dados.
A questão ganha relevância financeira quando essas bases passam a integrar o desenvolvimento de produtos e serviços e são objeto de transações entre agentes. Uma classificação inadequada pode transferir riscos para quem adquire ou utiliza as informações. “O risco, nesse caso, é assimétrico: quem compra dado qualificado como não pessoal herda o passivo de uma qualificação que pode não se sustentar, sobretudo quando bases distintas são combinadas e a identificação volta a ser possível”, afirma Guidi.
A preocupação também envolve a fronteira entre o novo marco e normas já existentes. Na análise do advogado, uma definição inadequada de dado não pessoal pode transmitir inicialmente maior liberdade para as empresas inovarem, mas acabar produzindo disputas judiciais posteriormente. A insegurança jurídica poderia, nesse cenário, comprometer investimentos já realizados.
Segurança jurídica
A evolução do substitutivo reduziu parte das preocupações com a criação imediata de novas obrigações. Guidi observa que dispositivos presentes na formulação original foram retirados e que a versão atualmente discutida reduziu substancialmente o caráter regulatório da proposta.
Essa mudança também afastou do projeto temas particularmente controversos, como a remuneração pelo uso de conteúdo jornalístico e artístico por sistemas de inteligência artificial. Para Guidi, deixar essa discussão fora do marco evita interferência no debate do PL 2.338/2023, que trata especificamente da regulamentação da inteligência artificial.
Ainda assim, a convivência entre diferentes legislações permanece como fonte potencial de insegurança para as empresas. Nakasone aponta a possibilidade de sobreposição entre o novo marco, a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) e a futura legislação sobre inteligência artificial. “Riscos de sobreposição regulatória tendem a afetar decisões de investimento em razão da insegurança jurídica na atividade. Nesse sentido, parece positiva a opção dos substitutivos por concentrar o projeto nos temas de fomento e formação de capacidades, reduzindo seu caráter propriamente regulatório”, afirma.
O desafio do marco passa, assim, por combinar duas condições que pesam na avaliação de novos projetos. De um lado, instrumentos capazes de reduzir barreiras de financiamento, ampliar o acesso a insumos e criar oportunidades para empresas menores. De outro, previsibilidade suficiente para que investidores consigam mensurar os riscos associados a esses negócios. A capacidade de conciliar essas duas dimensões ajudará a determinar se o fomento em discussão no Congresso conseguirá, de fato, atrair mais capital privado para a economia digital brasileira.
