PLP 42/2026 e o Imposto Seletivo: os limites constitucionais sobre intenções legítimas

PLP enfrenta desvio arrecadatório, mas cria dúvidas constitucionais e limita eficácia do Imposto Seletivo.

Guilherme Barbosa
Advogado tributarista do escritório Miguel Neto Advogados.

Thiago Marini
Advogado tributarista do escritório Miguel Neto Advogados.

Deputados do Partido Novo apresentaram, em 04/03, o projeto de lei complementar nº 42/2026, que prevê, dentre outras medidas, a limitação das alíquotas a 5% e piso de 0%, com vedação expressa à finalidade arrecadatória e critérios para sua caracterização, por meio do sugerido art. 409. O projeto propõe também a institucionalização da Avaliação de Impacto Regulatório, com a inserção do sugerido art. 409-A, impondo a obrigatoriedade de avaliação prévia a qualquer fixação ou alteração de alíquota, com reavaliação quadrienal e sanção automática de redução ao piso na hipótese de omissão.

Apesar de bem-intencionado, e de revelar fundamentos relevantes ao demonstrar preocupação com o desvio de finalidade do Imposto Seletivo, o projeto apresenta problemas críticos e, em alguns pontos, suscita relevantes dúvidas constitucionais, expondo-se a críticas fundadas justamente nos limites constitucionais que pretende concretizar.

Proposta de teto por lei complementar confronta desenho previsto na Constituição. Freepik

O viés arrecadatório do Imposto Seletivo

A Reforma Tributária, por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023, instituiu a figura do Imposto Seletivo, incidente sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

A materialidade do referido imposto não se limita a quaisquer “bens e serviços”, pois há a exigência de um elemento consequencialista, qual seja, a prejudicialidade à saúde ou ao meio ambiente.

Tal elemento vem sendo debatido intensamente pela doutrina, uma vez que a eleição dos bens e serviços a serem onerados pelo IS não engloba todos os itens que, porventura, poderiam apresentar critérios objetivos para serem considerados prejudiciais, como ocorreria, por exemplo, com produtos de alta concentração de açúcar ou gordura. Disso decorre o risco de subjetividade legislativa e de tensionamento do princípio da isonomia.

Esse ponto é reforçado na medida em que a eleição dos bens pelo legislador priorizou, ao menos em parte, itens de elevado potencial arrecadatório, como petróleo, ferro e gás natural, em vez de concentrar a incidência apenas em produtos ou atividades intuitivamente mais poluentes ou diretamente mais prejudiciais à saúde.

Nesse sentido, leciona o professor José Maria Arruda de Andrade: “As chances de artificialismo e pouca efetividade estão na base de quaisquer tentativas de solução do desafio e podem camuflar outros interesses econômicos, notadamente o de aumento de arrecadação, desvio orçamentário (utilização de recursos com outro tipo de gasto, como o pagamento de juros da dívida pública a partir de contingenciamentos) e alterações concorrenciais entre mercados relevantes de produtos substituíveis entre si (setores beneficiados pela intervenção, o que pode incluir até atividades contrabandistas)”.

Ademais, encontra-se na Lei Complementar nº 214/2025 dispositivo que determina que eventual redução na arrecadação após a substituição do IPI será compensada pela receita do IS, o que sinaliza a relevância do componente arrecadatório no modo como o tributo foi estruturado.

Há, portanto, fundada preocupação quanto ao uso do IS com desvio de sua finalidade regulatória. O PLP 42/2026 revela preocupação legítima ao procurar coibir esse desvio, mas não escolheu, em todos os pontos, os instrumentos adequados, o que gera fragilidades constitucionais e compromete a eficácia da proposta.

A fixação do teto de 5% e sua possível inviabilidade jurídico-constitucional

A Constituição Federal atribuiu à lei ordinária a competência para fixação das alíquotas do Imposto Seletivo, nos termos do art. 153, § 6º, VI. Quando o fez, o constituinte não atuou de forma acidental, mas adotou escolha deliberada quanto ao veículo normativo adequado para essa definição.

Dessa forma, embora a lei complementar possua, em outras hipóteses, a função de estabelecer limites normativos em matéria tributária, isso somente se justifica quando a própria Constituição lhe atribui tal papel de modo expresso. No caso do IS, a redação constitucional remete a fixação das alíquotas à lei ordinária, o que torna discutível a tentativa de a lei complementar impor, de forma geral e abstrata, um teto máximo de 5%.

Não se trata, aqui, de afirmar de modo apressado que toda e qualquer disciplina da matéria por lei complementar seria automaticamente inválida, mas de reconhecer que o projeto ingressa em terreno constitucional sensível ao pretender restringir, por lei complementar, um espaço normativo que a Constituição remeteu expressamente à lei ordinária. A crítica, portanto, é menos a uma suposta “usurpação de competência de outros entes” — até porque o IS é tributo da União — e mais à tensão entre a proposta e a reserva constitucionalmente estabelecida quanto ao instrumento legislativo adequado.

Além disso, mesmo que se admitisse algum espaço normativo para a lei complementar estabelecer parâmetros gerais sobre a tributação seletiva, a fixação uniforme de um teto de 5% revela baixa aderência material à finalidade extrafiscal que o próprio projeto pretende proteger. Em diversos setores, uma tributação dessa magnitude tende a ser insuficiente para influenciar escolhas de consumo, internalizar custos sociais relevantes ou desestimular práticas efetivamente nocivas. Em outras palavras, o teto proposto corre o risco de neutralizar o tributo como instrumento regulatório, enfraquecendo exatamente a função que o PLP diz querer resguardar.

Há, ainda, um argumento adicional de ordem sistêmica: mesmo que se aceitasse a validade formal da limitação em lei complementar, continuaria presente a discussão sobre sua real rigidez normativa, especialmente à luz da compreensão jurisprudencial segundo a qual normas editadas em lei complementar sobre matéria materialmente ordinária não necessariamente se blindam contra posterior alteração por lei ordinária.

A Avaliação de Impacto Regulatório proposta e sua inviabilidade material

O PLP propõe a exigência de Avaliação de Impacto Regulatório como condição de validade das alíquotas do Imposto Seletivo, inserindo o Art. 409-A, que obriga a realização de AIR prévia à fixação de alíquotas, com demonstração de que a tributação é o instrumento mais adequado para reduzir os danos à saúde ou ao meio ambiente identificados.

A reavaliação deve ocorrer a cada quatro anos, com a AIR aferindo, entre outros critérios, se os efeitos arrecadatórios do IS superaram, de forma relevante e persistente, os efeitos regulatórios pretendidos.

A ideia de submeter o IS a avaliações periódicas é constitucionalmente possível e, mais do que isso, desejável. O próprio art. 37, § 16, da Constituição já contempla a avaliação de políticas públicas pela Administração, com divulgação dos resultados alcançados. Ademais, a própria LC 214/2025 já prevê avaliação quinquenal da eficiência, eficácia e efetividade do Imposto Seletivo como instrumento de política social, ambiental e sanitária. O mérito do PLP, portanto, não está em introduzir pela primeira vez uma lógica avaliativa, mas em buscar torná-la mais intensa, prévia e vinculada à própria definição de alíquotas.

Apesar disso, o projeto não se atenta a alguns pontos centrais. Chama a atenção, em primeiro lugar, a ausência de designação clara do órgão responsável pela AIR, uma vez que a avaliação do cumprimento da função regulatória de um imposto voltado à saúde pública ou ao meio ambiente não se confunde com a atividade típica da administração tributária. A Receita Federal pode administrar e fiscalizar o tributo, mas não é, por si só, a instituição naturalmente vocacionada a medir impactos epidemiológicos, ambientais, concorrenciais e comportamentais de longo prazo.

Ademais, o PLP exige que a avaliação demonstre que os efeitos regulatórios não foram superados pelos efeitos arrecadatórios. O problema é que, na prática, essa comparação encontra dificuldades metodológicas sérias. Nem a teoria que compreende o IS como instrumento de indução comportamental, nem a teoria que o trata como mecanismo de internalização de externalidades negativas fornece critério simples para comparação linear entre arrecadação e sucesso regulatório.

No modelo do IS como instrumento de indução comportamental, é possível sustentar que a redução do consumo do bem nocivo representa, em tese, êxito regulatório, ainda que isso reduza a arrecadação. Já na concepção de internalização de externalidades, o foco não está propriamente em arrecadar mais, mas em incorporar ao custo privado da atividade os custos sociais que antes eram externalizados. Em ambas as leituras, a arrecadação é um dado relevante, mas não um critério suficiente, isoladamente, para medir eficácia.

Dessa forma, as duas teorias que fundamentam o IS podem valorar as mesmas métricas de formas distintas, e a LC 214/2025 não adotou de maneira expressa uma teoria única de estruturação do imposto. Assim, qualquer métrica disponível para a AIR encontrará obstáculo estrutural: a redução do consumo do bem tributado não significa, necessariamente, que a população esteja migrando para bens mais saudáveis, pois pode haver substituição por equivalentes não tributados ou expansão do mercado ilícito; a melhora de indicadores epidemiológicos ou ambientais no lapso temporal de quatro anos pode decorrer de múltiplas causas, e não apenas da elevação do tributo; e a própria demonstração de internalização do custo social demanda modelagens econômicas e regulatórias complexas, não bastando a simples observação do montante arrecadado. Em ambos os modelos, portanto, a arrecadação é dado relevante mas insuficiente, isoladamente, para medir eficácia regulatória.

Não existe tributo “exclusivamente extrafiscal”

O PLP propõe tratar o IS como imposto de “finalidade exclusivamente extrafiscal”. Aqui, porém, há um problema conceitual importante. Do ponto de vista dogmático, inexiste tributo absolutamente dissociado de sua dimensão arrecadatória, sob pena de ruptura com a própria noção de tributo como prestação pecuniária compulsória, nos termos do art. 3º do CTN.

Leciona Schoueri que todos os tributos possuem, em maior ou menor medida, efeitos arrecadatórios e regulatórios. Por isso mesmo, normas tributárias indutoras podem ser veiculadas em qualquer tributo.

No mesmo sentido, Paulo de Barros Carvalho ensina que não existe entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão só a fiscalidade ou, unicamente, a extrafiscalidade.

Sendo assim, em que pese a possibilidade de o Imposto Seletivo atender de maneira marcante a uma agenda extrafiscal, não pode ser compreendido como imposto exclusivamente dessa natureza. Fiscalidade e extrafiscalidade coexistem: ainda que o tributo seja desenhado para intervir sobre determinada realidade social, econômica, sanitária ou ambiental, ele continua a ostentar dimensão arrecadatória.

Reconhece-se, é verdade, que o desenho constitucional e legal do IS não criou todos os mecanismos necessários para assegurar, na prática, a prevalência da função regulatória. Esse, inclusive, é o ponto de partida do próprio PLP. Entretanto, não se deve partir da premissa de que o problema real está na mera existência de arrecadação, pois isso seria incompatível com a própria estrutura do tributo. O problema está, isto sim, no uso excessivamente arrecadatório do imposto, sem elementos normativos e empíricos que evidenciem compromisso claro com a alteração de comportamento social e com a consecução de resultados regulatórios verificáveis.

O PLP 42/2026 acerta o problema, mas os instrumentos precisam ser corrigidos

Dessa forma, a preocupação com o desvio arrecadatório do Imposto Seletivo é legítima. Há indícios de que o seu uso possa assumir perfil predominantemente arrecadatório, sem compromisso suficientemente claro com a alteração do consumo de bens nocivos à saúde e ao meio ambiente e com a produção de resultados regulatórios concretos.

Não há que se falar, contudo, em imposto “exclusivamente extrafiscal”, pois a coexistência entre fiscalidade e extrafiscalidade é necessária e inafastável. O problema do IS não é arrecadar (o que é inerente a qualquer imposto); é fazê-lo sem compromisso normativo e institucional consistente com o resultado regulatório que justifica sua incidência diferenciada.

Apesar dessa impropriedade terminológica, o Projeto de Lei Complementar endereça corretamente o problema relativo ao uso do Imposto Seletivo com finalidade arrecadatória e, com base nisso, propõe instrumentos voltados à sua correção, como o teto de 5% e a avaliação periódica dos efeitos pretendidos com o instrumento extrafiscal.

No entanto, como demonstrado, a fixação de limites de alíquota por lei complementar suscita dúvida constitucional relevante diante do art. 153, § 6º, VI, da Constituição, que remete à lei ordinária. Ademais, a limitação a 5% é materialmente incompatível com a finalidade extrafiscal do imposto, por ser insuficiente para impactar escolhas de consumo ou internalizar os custos sociais das externalidades tributadas.

Dessa forma, é perceptível que o PLP 42/2026 possui valor como instrumento de pressão institucional sobre um debate que a doutrina já trava há algum tempo — o da preocupação com o desvio arrecadatório do Imposto Seletivo — e que ainda não recebeu resposta legislativa suficientemente sofisticada. Os instrumentos escolhidos, porém, introduzem vulnerabilidades constitucionais e operacionais que comprometem a própria eficácia da proposta.

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